14. MAATSCHAPPELIJKE VERANKERING

De beleidscyclus bij maatschappelijke ondernemingen, dus ook bij woningcorporaties, is niet volledig beschreven als niet ruim aandacht wordt besteed aan de invloed van belanghouders op het beleid. Met andere woorden, maatschappelijk ondernemers dienen een weldoordachte invulling te geven aan de maatschappelijke verankering van beleid en plannen. In paragraaf 2.1.2 is het belang van goed overleg met de belanghouders benadrukt; in dit hoofdstuk willen we een meer praktische uitwerking geven aan die relatie in samenhang met de beleidscyclus rond wonen en vastgoed.

In het eerste deel van het hoofdstuk staat omschreven in welke mate belanghouders invloed kunnen uitoefenen; beperkt het zich tot inspraak of gaat het om medezeggenschap? In het tweede deel komt de maatschappelijke verankering op respectievelijk het portefeuilleniveau, het complexniveau en het wijkniveau aan de orde.

14.1. Invloed in soorten en maten

KWH (Kwaliteitscentrum Woningcorporaties Huursector) heeft inmiddels geruime tijd geleden in samenwerking met RIGO en Gerrichhauzen en Partners het ‘maatschappijlabel’ ontwikkeld; een auditinstrument om de kwaliteit van de maatschappelijke verankering van de woningcorporatie te meten (KWH, 2006). Het meetsysteem bestond uit vier onderdelen:

een open beleidsproces;
vertrouwengevend ondernemingsbeleid
gewaardeerde prestaties;
een goed imago.

Niet toevallig begint zo’n audit met het meten van de kwaliteit van het beleidsproces. De veronderstelling is dat een goed, in dit geval ‘open’, beleidsproces een voorwaarde is voor goed beleid. Goed beleid op zijn beurt is een voorwaarde voor goede prestaties en goede prestaties voor een goed imago. Het KWH-label noemt de volgende maatstaven voor een goed (open) beleidsproces:

De corporatie is een op de buitenwereld gerichte organisatie en kent haar belanghouders.
De corporatie is een toegankelijke, aanspreekbare organisatie en benadert de buitenwereld actief.
De corporatie betrekt belanghouders actief in het beleidsproces en geeft ruimte voor beïnvloeding van keuzen.
De corporatie werkt in het beleidsproces goed samen met de gemeente.
De maatschappelijke oriëntatie is verankerd in de hele organisatie.

Het label doet geen uitspraken over de inrichting van het beleidsproces en geeft geen normatieve definitie van het begrip ‘invloed’. Wel stelt het label als norm dat de belanghouders de gegeven invloed als voldoende moeten aanmerken. De toepassing heeft tot de conclusie geleid dat vooral een bewustere organisatie van contacten met belanghouders en het scherper definiëren én evalueren van succes aandacht verdienen.

Het betrekken van externe belanghouders bij de beleidscyclus vindt in principe op verschillende momenten plaats en om verschillende redenen. In ieder geval aan het begin van de beleidscyclus als de corporatie in samenspraak met de belanghouders doelstellingen en plannen formuleert en ontwikkelt. En verder aan het eind van de beleidscyclus als de corporatie de resultaten van de planuitvoering evalueert en aan haar belanghouders presenteert. De beleidsachtbaan is een handig hulpmiddel om nauwkeuriger aan te geven op welke momenten het van belang is om met belanghouders van gedachten te wisselen. Maar eerst is het zaak om nader in te gaan op de termen ‘samenspraak’ en ‘van gedachten wisselen’. De corporatie kan immers de mate waarin zij de belanghouder invloed op het beleid gunt, variëren. In theorie zijn de volgende mogelijkheden te onderscheiden:

De buitenwereld als afnemer; zij is geïnformeerd maar denkt niet mee;
De buitenwereld als klant; zij denkt mee en levert informatie (aan bijvoorbeeld het WoON, Lemon, klantenpanels);
De buitenwereld als beïnvloeder; zij kan rechtsreeks invloed uitoefenen op het beleid van de corporatie (bijvoorbeeld het gekwalificeerd adviesrecht van huurdersorganisaties of een periodiek overleg in het kader van de prestatieafspraken);
De buitenwereld als partner en meebeslisser (bijvoorbeeld het instemmingsrecht van huurdersorganisaties of het partnerschap van de gemeente in een herstructureringsproces).

In deze opsomming is overigens de veelgebruikte participatieladder herkenbaar. In het vervolg besteden we vooral aandacht aan beleidsbeïnvloeding en partnerschap.

Het voert te ver om op deze plaats allerlei vormen te noemen waarin de dialoog tussen corporaties en belanghouders kan plaatsvinden. Naast de standaard gespreksvorm zijn immers vele andere manieren mogelijk om te communiceren. Om er toch nog een paar te noemen: workshops, panels of enquêtes als het om grotere groepen huurders of wijkbewoners gaat. En sinds de uitbraak van de COVID-pandemie zijn applicaties als Teams en Zoom (en vele andere) gemeengoed geworden en in veel situaties blijvend toepasbaar.

14.2. Huurdersorganisaties en gemeenten

Voordat we de beleidscyclus langslopen, staan we eerst even stil bij de huurdersorganisaties en gemeenten als bijzondere belanghouders.

14.2.1 Huurdersorganisaties

Al geruime tijd is er een wet die de invloed van huurders afdoende regelt en hen een basis verschaft als zij hun invloed willen doen gelden. Enkele jaren voordat deze wet tot stand kwam werd het al gangbaar dat huurdersorganisaties een zelfstandige rechtspersoon oprichtten om vanuit die positie samenwerking- of participatieovereenkomsten af te sluiten met de corporatie. Dergelijke samenwerkingsovereenkomsten zijn zeer gebruikelijk. Zij behandelen de invloed van huurdersorganisaties zowel op het niveau van de gehele onderneming als op het niveau van buurten en / of complexen. Vaak is de mate van invloed die in zo’n overeenkomst geregeld is, gekoppeld aan de soort activiteit van de corporatie. De invloed van huurders(organisaties) in het kader van herstructurering krijgt meestal apart aandacht in de vorm van specifieke convenanten. Dat geldt ook voor de eventuele invloed van toekomstige huurders op het ontwerp van nieuwbouw, hoewel die vorm van invloed op het corporatiebeleid nog bepaald geen usance is.

De ultieme vorm van invloed, het instemmingsrecht, is zelden formeel aan de orde. Dat is begrijpelijk, omdat het bestuur van een rechtspersoon (in dit geval meestal een stichting, soms nog een vereniging) zijn zeggenschap niet uit handen mag geven, omdat hij eindverantwoordelijk blijft voor alle genomen besluiten en dus aansprakelijk voor de gevolgen ervan. De zeggenschap kan daarom in formele zin niet geheel of gedeeltelijk door het bestuur overgedragen worden, tenzij het bij wet geregeld zou zijn, maar dat is in dit geval niet aan de orde. In de praktijk komt instemmingsrecht voor huurdersorganisaties af en toe wel voor, maar het betreft onderwerpen die weinig financiële of sociale risico’s met zich meebrengen, zoals de kleurkeuze bij grootonderhoudsprojecten.

Overkoepelende huurdersorganisatie hebben sinds de invoering van de Woningwet 2015 ook een formele positie bij de lokaal af te sluiten prestatieafspraken tussen corporaties, gemeenten en huurders. Net als de gemeente en corporatie vormen de huurders een van de drie partijen die de prestatieafspraken ondertekenen. Indien partijen er niet in slagen tot afspraken te komen, kunnen zij het geschil dat daaraan ten grondslag ligt aan de Minister voorleggen.

14.2.2 Gemeenten

De relatie tussen het lokale bestuur en de corporatie is al langer onderwerp van debat in de sector, maar in de Woningwet 2015 zijn de spelregels duidelijker vastgelegd.¹ In de wet staat (samengevat) het volgende:

De gemeenteraad stelt (verplicht) een woonvisie vast, waarin het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid voor ten hoogste de eerstvolgende vijf kalenderjaren is neergelegd.
De toegelaten instelling draagt met haar werkzaamheden naar redelijkheid bij aan de uitvoering van de woonvisie van de gemeenten waar zij feitelijk werkzaam is.
De toegelaten instelling zet haar middelen bij voorrang in om te voldoen aan punt 2 en overigens ten behoeve van de volkshuisvesting.

Al in april van het jaar nodigt de gemeente de corporatie en de huurdersorganisatie uit om te komen tot nieuwe prestatieafspraken. In eerste aanleg gaar het gesprek over de realisatie van de nog vigerende afspraken en over de onderwerpen die in het bod van de corporatie aan de gemeente (uiterlijk per 1 juli) aan de orde komen (zie ook figuur 65).

Huurdersorganisaties en gemeenten kan men als bijzondere belanghouders aanmerken. Veel andere instanties verdienen die exclusiviteit niet. Wie zijn die andere partijen dan, zult u zich afvragen? Doorgaans zullen dat zorg- en welzijnsorganisaties zijn, maar ook onderwijsinstellingen en politie zullen vaak op de lijst voorkomen. De invloed van deze partijen op het corporatiebeleid is niet formeel geregeld. Hun betrokkenheid hangt af van de intenties van de corporatie. Het regelen van die invloed is een belangrijk aspect van het maatschappelijk ondernemerschap. We moeten wel bedenken dat veel, misschien wel de meeste corporaties een relatie met belanghouders onderhouden. Misschien niet altijd op een formele wijze, maar in de wandelgangen wordt veel geregeld en afgestemd.

14.3. De beleidsachtbaan langsgelopen

14.3.1 Het portefeuilleniveau

De corporatie zal haar missie, visie en organisatiedoelstellingen meestal in een ondernemingsplan of bedrijfsplan beschrijven. Het is gebruikelijk dat corporaties bij het opstellen van het ondernemingsplan hun belanghouders consulteren. Soms aan het begin van het planvormingsproces, vaker aan het eind als het concept gereed is. Het consulteren van belanghouders aan het begin van het proces heeft als voordeel dat daarmee de analyse van (maatschappelijke) opgaven en oplossingsrichtingen een breed gedeelde basis kan krijgen in de veronderstelling dat de corporatie diezelfde partijen nodig zal hebben bij het realiseren van haar ambities. Los van het opstellen van een ondernemingsplan is het een goede gewoonte om periodiek (eenmaal per jaar) met de belanghouders van gedachten te wisselen over ontwikkelingen, beleid en plannen. Corporaties kiezen hiervoor verschillende vormen, mede afhankelijk van de lokale gewoonten.

Het heeft voor de effectiviteit van dergelijke gesprekken zeker voordelen om de dialoog een zo min mogelijk vrijblijvend karakter te geven. Het moet wel ergens over gaan. In dat geval kan de Transparantietool een vruchtbare bijdrage leveren (zie paragraaf 10.6.4). Met toepassing van deze methodiek stelt de corporatie haar belanghouders in staat om mee te praten over de besteding van beschikbare middelen. De eventuele vrees dat belanghouders zullen ‘graaien’ uit de pot van beschikbare middelen blijkt in de praktijk vooralsnog ongegrond. Integendeel, deze vorm van transparantie dwingt respect af en een coöperatieve houding. Voorwaarde is wel dat de corporatie haar investerings- en beheervoornemens goed kan beargumenteren en een goede onderbouwing kan geven voor haar financiële normstelling (vermogensgroei, financierbaarheid). De discussie over voorgenomen bestedingen wint aan kracht en diepgang als de corporatie in staat is om de verwachte effecten van haar beleidsvoornemens te tonen. Zeker als de prognose niet alleen de financiële, maar ook de volkshuisvestelijke en – in de toekomst wellicht ook – de maatschappelijke effecten in beeld kan brengen.

Inmiddels is in de Woningwet vastgelegd dat de corporatie in het voorjaar de gemeente en de huurdersorganisatie moet uitnodigen om ter voorbereiding op het in te dienen bod aan de gemeente en de daarop volgende prestatieafspraken het gesprek over de doelen en plannen voor het daaropvologende jaar. Dit onderdeel van de wet sluit aan op de jaaragenda die we in een schema in paragraaf 12.1.1 in beeld brachten.

Als de corporatie de output-doelstellingen heeft uitgewerkt in een concreet portefeuilleplan en in facetbeleid (huurbeleid, kwaliteitsbeleid e.d.) is het logisch om de plannen voor te leggen aan de belanghouders voordat definitieve besluitvorming en implementatie plaatsvindt. In ieder geval aan de gemeente, als het gaat om het (des)investeringsprogramma, en aan de huurdersorganisatie. Deze laatste belanghouder heeft belang bij invloed op het gehele pakket van plannen. Het gesprek over de concrete plannen zal weinig obstakels kennen als de plannen gestoeld zijn op draagvlak onder de belanghouders voor de doelstellingen die aan de plannen ten grondslag liggen. De dialoog aan het begin van de beleidscyclus is een goed renderende investering in het beleidsproces!

Dat rendement zal ook blijken als de corporatie de resultaten van de planuitvoering ter bespreking aan haar belanghouders voorlegt. De uiteindelijke prestaties zijn immers niet goed te beoordelen als zij niet afgezet kunnen worden tegen normen of criteria die identiek of afgeleid zijn van de (SMART-)doelstellingen van de organisatie. Het presteren, het zichtbaar maken van prestaties en het waarderen van die prestaties zijn onderwerpen die centraal staan in de debatten in de sector. Momenteel is naast de reguliere jaarrekening (incl. het volkshuisvestelijk verslag ) een aantal instrumenten beschikbaar die corporaties en hun belanghouders respectievelijk toezichthouders kunnen ondersteunen. Te noemen zijn visitatiesystemen, waarvan een onderdeel op het meten van prestaties is toegesneden, een benchmarks die de prestaties van een corporatie kunnen vergelijken met die van andere organisaties in de benchmark. Die meetsystemen reiken verder dan alleen de outcome- en outputprestaties (ze gaan tevens in op financiën en organisatie en, in samenhang daarmee, de efficiency van de organisatie), maar op de inhoudelijke prestaties ligt wel een accent.

Aan het gebruik van instrumenten om prestaties te meten en aan belanghouders te presenteren kleven twee kanten waartussen de corporatie een balans zal moeten vinden. Enerzijds zal de buitenwacht een oordeel over de prestaties willen vellen om langs de weg van ‘naming, blaming and shaming’ of, als die bevoegdheid bestaat, door dwang de corporatie tot betere prestaties aan te zetten. Anderzijds zal de corporatie het meetinstrument in het kader van het concept van de lerende organisatie in de luwte van het eigen werkapparaat willen inzetten.

14.3.2 Het complexniveau

Corporaties geven al sinds jaar en dag huurdersorganisaties invloed op het beleid ten aanzien van het beheren van en investeren in de complexen, ook als er geen formeel convenant of iets dergelijks bestaat.

Gebruikelijk is dat corporaties het onderhoudsbeleid voor het complex met de huurdersorganisatie bespreekt, zo die er is. Als zo’n organisatie niet bestaat, kan de corporatie overwegen om het oprichten van een huurdersorganisatie te stimuleren. In de praktijk stellen corporaties zich daarin niet altijd actief op. Als de corporatie bijzondere beheerplannen heeft, bijvoorbeeld voor de aanpak van de leefbaarheid in het complex, zal de corporatie ook die met de huurders bespreken. De gepresenteerde onderhouds- en beheerplannen blikken meestal slechts één of twee jaar vooruit. Voor huurders is die horizon eigenlijk te kort, want zij willen graag hun eventuele eigen toekomstige bestedingen afstemmen op die van de corporatie. Als de corporatie verderstrekkende plannen heeft voor de korte termijn die consequenties voor het contract (en de huurprijs) zullen hebben, is overleg met de huurders uiteraard verplicht. Dan zal ook de lange termijn aan de orde komen. Het is van wezenlijk belang voor de huurders als de corporatie inzicht geeft in de strategie en positionering die zij voor het complex in kwestie voorstaat, ook als er op korte termijn geen (des)investeringen zijn gepland. De huurder wil, zoals gezegd zijn eigen plannen afstemmen op die van de corporatie. Een nieuw behangetje heeft weinig zin als de corporatie vasthoudt aan een restant exploitatieduur van vijf jaar. Voor de corporatie is dat soms een lastig dilemma, want de wetenschap bij huurders dat een complex over, bijvoorbeeld, acht jaar gesloopt zal worden, kan er toe leiden dat de huurders hun woning of, zichtbaarder nog, de directe woonomgeving laten verslonzen, met alle consequenties voor de leefbaarheid van dien.

Het zou een goede zaak zijn als de corporatie niet alleen aan het begin van de beleidscyclus de dialoog aangaat met de huurdersorganisatie, maar ook aan het eind, om, bijvoorbeeld één maal per jaar de gang van zaken en het succes van het beleid te bespreken. Normaal gesproken komen deze thema’s alleen aan de orde als de corporatie cijfers geeft ter onderbouwing van een (des)investeringsvoornemen.

De corporatie zal op complexniveau normaal gesproken geen geregeld overleg hebben met andere partijen dan de huurders. Alleen als er sprake is van flinke leefbaarheidproblemen in het gebouw of in de directe woonomgeving of als de problemen van individuele huishoudens zich opstapelen zal de corporatie andere partijen te hulp roepen. Het tonen van exploitatie- en beheerresultaten op complexniveau aan andere belanghouders dan de huurders gebeurt niet en is, afgezien van specifieke probleemsituaties, ook niet zinvol.

14.3.3 Het wijkniveau

Over de betrokkenheid van belanghouders bij het deel van de beleidscyclus dat handelt over het gebiedsgericht werken (het wijkniveau of het niveau van kernen) kunnen we in dit hoofdstuk kort zijn, want het meeste hierover is gezegd in paragraaf 8.4.2. Zie aldaar dus.

Twee zaken zijn het waard om nog even naar voren halen. Ten eerste het punt dat juist op het gebiedsniveau de corporatie zich zal verbinden met een groot aantal verschillende gesprekpartners, tenminste als er redenen zijn om interventies te plegen. De waaier van gesprekspartners loopt uiteen van bewoners, gemeente en politie, via scholen tot welzijnswerkers en zorgorganisaties. Maar ook winkeliersverenigingen, sportverenigingen en de beheerder van volkstuinen kunnen van tijd tot tijd handige gesprekspartners zijn. Het is belangrijk om met hen niet alleen concrete maatregelen en plannen uit te wisselen, maar soms ook de achterliggende visies, omdat gedeelde visies op de toekomst van de wijk het cement van de aanpak kunnen zijn. Met een aantal gesprekspartners zal de corporaties allianties willen sluiten om gezamenlijk problemen aan te pakken. In die gevallen verdient het de voorkeur om onderlinge afspraken in een onderlinge overeenkomst neer te leggen.

Wat betreft het tweede punt: de bewoners in de wijk en, voor de corporatie, in het bijzonder de zittende huurders nemen een bijzondere positie in. Bewoners hebben groot belang bij een kwalitatief goede buurt en wijk en mogen de corporatie daarop aanspreken, ook als zij geen huurder zijn, maar wel mede de gevolgen dragen van de activiteiten van de corporatie. Bewoners zijn dus, ook op wijkniveau, een vanzelfsprekende overlegpartner. Ook al uit welbegrepen eigenbelang van de corporatie, want de bewoners zijn co-makers van het woongenot, zoals dat in het jargon heet. Het woongenot wordt immers in hoge mate bepaald door het gedrag van de buren en buurtbewoners. Bij herstructurering speelt het punt van co-makership eens te meer, omdat een zorgvuldige omgang met uitplaatsing, doorstroming en / of terugkeer in de wijk kan bijdragen aan het behoud van sociale structuren, die niet alleen voor de individuele bewoners van groot belang zijn, maar ook voor de leefbaarheid in al haar verschijningsvormen en dus voor de beheer(s)baarheid.

14.3.4 Het kruispunt van de beleidsachtbaan

Als we de bespreking van de externe dialoog in de beleidsachtbaan hierbij zouden laten, slaan we een essentieel onderdeel over, namelijk het kruispunt in het beleidsproces. Het bespreken en vastleggen van het portefeuilleplan en het complexplan laat per definitie zien welke keuzen de corporatie maakt ten aanzien van het positioneren van de complexen in het licht van de portefeuilleopgaven en de uitgangspunten op gebieds- of wijkniveau. Belanghouders en zeker de huurdersorganisaties onder hen hebben er belang bij om hierover goed geïnformeerd te worden en liever nog in de gelegenheid te worden gesteld om invloed uit te oefenen op de keuzen. De belanghouders, in ieder geval de huurders, zouden invloed moeten kunnen hebben op de alloactie van middelen.