8. Het formuleren van wijkstrategieën

vastgoedcomplexen van woningcorporaties liggen nooit geïsoleerd, maar maken deel uit van wijken of dorpen. Wijken kennen hun eigen historie en dynamiek en bepalen in belangrijke mate het woonklimaat in de diverse woningcomplexen. Het omgekeerde geldt uiteraard ook: het klimaat in de diverse complexen draagt bij aan het functioneren van de wijk als geheel.

De toonzetting van dit hoofdstuk is een andere dan die in de voorgaande hoofdstukken. Dat komt vooral omdat de ontwikkelingen in wijken, maar – als gevolg daarvan – ook de beleids – en planvormingsprocessen complex van aard zijn en een groot aantal betrokkenen kennen. Die betrokkenen zetten vooral in netwerkverband projecten op en plegen in samenwerking interventies. Beleid-, strategie- en planvorming is op wijkniveau, althans in de praktijk, veel meer een gezamenlijke zoektocht, dus veel meer dan op portefeuille- of complexniveau een incrementeel proces van strategievorming.

In dit hoofdstuk gaan we eerst in op de meest in het oog lopende wijkontwikkelingen. Deze komen in het eerste deel aan bod. Daarna gaan we inhoudelijk in op mogelijke interventies, waarbij niet in de laatste plaats de woningcorporatie een rol van belang speelt. In het derde deel schetsen we enkele aspecten van het proces van interveniëren. Ten slotte is er aandacht voor het beleidsproces met betrekking tot het corporatievastgoed. Dat alles is bedoeld om zicht te krijgen op de wijze waarop kaders op wijkniveau gevormd kunnen worden en mede van invloed kunnen zijn op de keuzen die de corporatie op complexniveau maakt.

8.1. Algemene wijkontwikkelingen

8.1.1 De ‘death and life’ van buurten en wijken

De titel van deze paragraaf is niet bij toeval gekozen. In 1961 verscheen een invloedrijk boek van Jane Jacobs waarin zij de mechanismen beschreef die levendige stadsbuurten in hun voortbestaan bedreigden (Jacobs, 1961). Naar haar inzicht werden buurten vooral bedreigd door planners die – geïnspireerd door Le Corbusier – wonen, werken en verkeer zoveel mogelijk wilden scheiden. Jacobs was een groot voorstander van kleinschalige buurten met een druk straatbeeld waar wonen, werken en winkelen zoveel mogelijk gemengd werden. De menselijke schaal moet volgens Jacobs de maat zijn bij de revitalisering en bij de bouw van wijken. In Nederland werd de Bijlmermeer het grote voorbeeld van het gelijk van Jacobs.

De menselijke schaal moet de maat zijn bij de revitalisering en bij de bouw van buurten en wijken

Sinds het verschijnen van haar boek is de wijkaanpak feitelijk niet meer uit het repertoire van stedenbouwers, volkshuisvesters en stadsplanners verdwenen. Begin jaren zeventig nam de stadsvernieuwing in Nederland een grote vlucht. Het was ten eerste een reactie op het bouwkundig verval van oude wijken. Het betrof vooral de zogenaamde eersterings wijken; de wijken gelegen rondom het centrum van grote(re) steden. Maar het was ook een reactie op de stedenbouwkundige trend in de zestiger jaren om ten koste van historisch waardevolle stedelijke elementen de binnensteden te moderniseren. Er waren al vele oude gebouwen en woonbuurtjes ten prooi gevallen aan verkeersdoorbraken en moderne winkelcentra.

Aan het begin van de tachtiger jaren kwamen de naoorlogse wijken in de belangstelling. Toenemende leegstand en verloedering in een aantal probleembuurten vormden de aanleiding: bijvoorbeeld de Bijlmermeer in Amsterdam, Geeren Noord in Breda, de Linnaeusbuurt in Leeuwarden. Er ontstond een omvangrijk protest tegen sloop, maar geleidelijk aan raakten de naoorlogse wijken weer uit beeld. De stadsvernieuwingsinspanningen in de tweede- en derderings gebieden (alle vooroorlogs) bepaalden de agenda, mede omdat de problemen zich van de eerste ring naar de tweede ring verplaatsten en ook minder fysiek, maar meer sociaal van aard werden. Maar ook de weer toenemende spanning op de woningmarkt zorgde ervoor dat de belangrijkste aanjager van de aandacht voor het naoorlogse, de leegstand, zich minder manifesteerde. In de naoorlogse wijken resteerde het buurtbeheer als aandachtspunt.

8.1.2 Drie dimensies

Kijkend naar de situatie in wijken zijn er drie dimensies te onderkennen: de sociale, de technische en de financiële dimensie. Deze drie dimensies zijn terug te vinden in de vervaltheorie van Prak en Priemus, die al meer dan vijfendertig jaar een leidraad is voor professionals (zie figuur 39).

De ontwikkelingen in de drie dimensies werken op elkaar in zoals in het vervalmodel schematisch is weergegeven. Later heeft dit model enkele modificaties ondergaan met name omdat de vraag rees op welke wijze betrokkenen (overheid, corporaties, bewonersorganisaties en andere partijen) het beste kunnen interveniëren in de in het model geschetste mechanismen. Geïsoleerde interventies in de afzonderlijke dimensies bleken immers niet adequaat genoeg.

In figuur 40 wordt een alternatieve weergave geschetst. Hierin zijn drie aangrijpingspunten geschetst waarop interventies betrekking kunnen hebben: de sociaaleconomische positie van de wijkbewoners (uitmondend in de mate van zelfredzaamheid), de sociale structuren in wijken (uitmondend in de kwaliteit van de leefbaarheid) en de ruimtelijk-economische structuur en positie van de wijk (uitmondend in de marktpositie van de wijk). De kracht van deze (eenvoudige) weergave is dat de toekomst van de individuele bewoner mede centraal wordt gesteld en niet alleen die van de abstracte notie “de wijk”. Want uiteindelijk gaat het om de mensen en niet om de stenen.

8.1.3 De levensloop van wijken

De bewoners

Allereerst is een beschrijving van de wijkbewoners en van hun woonvoorkeuren op z’n plaats èn een beschrijving van de verwachte verandering in de bevolkingssamenstelling van de wijk. In 2.3.2 is aangegeven dat de socio-demografische dimensie ten opzichte van de socio-culturele dimensie het sterkst bepalend is voor de woonvoorkeuren van de (wijk)bewoners. Het is dus vooral zaak om de socio-demografische kenmerken van de wijkbewoners te achterhalen: leeftijd, huishoudensamenstelling en inkomen. Het kan helpen om te weten hoe de verschillende categorieën bewoners over de wijk verspreid zijn.

De huidige situatie is uiteraard een momentopname: de bewonerskenmerken veranderen. Mensen worden ouder (goed voorspelbaar), verhuizen (minder voorspelbaar), krijgen kinderen, verliezen huisgenoten of gaan samenwonen, genieten inkomensverbetering of soms het tegendeel etc. Sommige veranderingen zijn gelukkig te voorzien, in ieder geval binnen een zekere globaliteit. Oudere bewoners die vertrekken of overlijden worden meestal opgevolgd door jongere huishoudens, tenzij er sprake is van specifiek voor ouderen gelabelde woningen. In sommige wijken kan een omslag van oud naar jong in een relatief korte periode plaatsvinden. Je ziet het vaak in nieuwbouwwijken: ongeveer vijfentwintig à dertig jaar na de voltooiing ervan neemt de mutatiegraad langzaam toe. Empty nesters verlaten hun woning nadat het laatste kind uit huis gegaan is, en een nieuwe bevolkingsgroep neemt de wijk over. Hoelang empty nesters nog in hun oude woning blijven wonen, hangt vooral af van de leefbaarheid in de buurt, hun financiële mogelijkheden en hun mobiliteit. Doorgaans stellen oudere huishoudens zo lang mogelijk een verhuizing uit.

Om de veranderende wensen ten aanzien van de woning te kunnen honoreren is een aanpassing van de woning vaak niet in voldoende mate mogelijk. In dat geval resteert alleen een verhuizing of een lijdzaam berusten in de situatie. In flatwijken komt om die reden de fase van transitie vaak sneller. De flatwoningen zijn in het algemeen kleiner dan eengezinswoningen. Het zijn dan niet de empty nesters die na verloop van tijd willen verhuizen, maar de grotere gezinnen voor wie het appartement te klein wordt. Degenen die het zich kunnen permitteren vertrekken, het liefst naar elders in de wijk of naar een vinexlocatie of groeikern. Het is dan ook niet verwonderlijk dat grote stadsuitbreidingen vooral uit deze flatwijken een aanzuigende werking hebben met een sterke mutatiegraad in de flatwijken als gevolg.

Ingrijpende aanpassingen van de woningvoorraad in de wijk leiden uiteraard ook tot een verandering van de bevolkingssamenstelling. Soms is die verandering van bevolking de drijfveer achter de aanpak van de voorraad, bijvoorbeeld als partijen streven naar een naar inkomen meer gedifferentieerde opbouw van de wijk. In andere gevallen is de staat van het vastgoed de aanleiding en de verandering van de bevolkingssamenstelling een gevolg. In de praktijk keert maar een klein deel van de oorspronkelijke bewoners terug . De anderen hebben met behulp van urgentieverklaringen een alternatief gevonden. Vaak in een woning en een buurt die hen beter bevalt, soms in een woning en/of buurt met een zwakke positie op de woningmarkt. Dat laatste gebeurt, omdat de bewoner geen stijging van woonlasten wil, soms omdat de bewoner opziet tegen twee keer verhuizen. De vervangende nieuwbouw is meestal duurder dan de oude woning en de huurtoeslag dekt niet de hele huursprong af. Bovendien verdienen veel oorspronkelijke bewoners (net) te veel om huurtoeslag te kunnen krijgen. Het bezwaar van twee keer verhuizen zou men kunnen voorkomen door altijd eerst elders in de wijk nieuwbouw te realiseren voordat sloop plaatsvindt. Dat blijkt in de praktijk vaak erg lastig te zijn.

Intussen zijn in de afgelopen dertig jaar (in het voorbeeld van de nieuwbouwwijk hierboven) de woonwensen hand in hand met de fasen in de levenscyclus van het huishouden geleidelijk veranderd, niet alleen de woonwensen ten aanzien van de woningvoorraad, maar ook de woonwensen die op de publieke ruimte betrekking hebben. De wipkip moest plaats maken voor de skatebaan, de zandbak voor de snackbar en de basisschool voor de middelbare school. Er kwamen locaties voor functieverandering vrij; denk aan de gebouwen van de opgeheven basisscholen. En vervolgens zijn na de hierboven genoemde transitie de wipkip, de zandbak en de basisschool weer nodig. Of juist rollatortoegankelijke zorgvoorzieningen.

De sociale patronen

De kwaliteit van de wijk wordt niet alleen bepaald door de fysieke omgeving en de aanwezigheid van voorzieningen, maar ook door de aanwezigheid van de wijkbewoners en het gedrag dat zij ten toon spreiden. De gedragspatronen van de bewoners bepalen dus in hoge mate het karakter van de woonmilieus, waarbij leefstijl een onderscheidende factor is. In principe moet de fysieke omgeving dit woongedrag zoveel mogelijk faciliteren, zolang het gedrag zelf niet tot overlast leidt. Jammer genoeg belemmeren de fysieke omstandigheden het gedrag juist, zodat het gedrag een last wordt voor anderen in plaats van een lust. Een partijtje voetbal op een mooi veldje met stevige doelpalen is een lust. Datzelfde partijtje tussen geparkeerde auto’s en kwetsbaar dubbel glas is een last.

We kunnen bij situaties van overlast niet altijd de fysieke omgeving c.q. het vastgoed de schuld geven. Wat de een als lust ervaart, kan de ander een last vinden. Zo kan het bespelen van een saxofoon de meest uiteenlopende emoties opwekken. Veel overlast vindt zijn grond in dagritmes die sterk ten opzichte van elkaar verschoven zijn. Een extreem voorbeeld is de student die zijn buurman ’s morgens tegenkomt; de een op weg naar huis, de ander naar het werk. Niet alle leefstijlen verdragen elkaar even goed, terwijl lang niet altijd de woningcomplexen in een wijk homogeen zijn wat betreft de leefstijlen die erin voorkomen. Soms gaat het goed, soms niet. In feite weten we maar weinig van de (beïnvloedbare) factoren die een gunstig of een ongunstig effect hebben. Ook kunnen vormen van onverdraagzaamheid (bijvoorbeeld jegens LHBTI+-ers) of criminele activiteiten het woongenot ondermijnen. Corporaties, want die hebben vooral met microsamenlevingen van doen, acteren vooral op basis van gevoel en gezond verstand en nemen, als de situatie uit de hand dreigt te lopen, vooral maatregelen in het kader van sociaal beheer: het houden van portiekgesprekken, het instellen van leefregels, het aanstellen van huismeesters. Maar dat is niet altijd toereikend. De verbetering van de leefbaarheid vraagt soms om fysieke maatregelen zoals het afsluiten van berginggangen en portieken, maar soms ook om repressief optreden van de politie of om doorverwijzing naar een hulpinstantie.

Een enkele keer is de verbetering van de leefbaarheid de belangrijkste reden voor de herstructurering van een wijk. Door de wijk qua woningtype en prijs sterker te differentiëren zal de bevolkingssamenstelling heterogener worden, in ieder geval qua inkomenssituatie, maar vermoedelijk ook qua huishoudensamenstelling en qua leefstijl. Maar ook hier is een ‘second thought’ van belang, want een meer heterogene bevolkingssamenstelling wil nog niet zeggen dat de samenleving in de wijk daardoor verbetert. Bevolkingsgroepen kunnen nog steeds met de ruggen naar elkaar toe gaan staan of nog erger. Deze problematiek wordt nog complexer als etniciteit een rol gaat spelen, want dan komen nieuwe leefstijlen om de hoek kijken die in een aantal opzichten soms weerstand oproepen. Nieuwkomers en vooral nieuwkomers van niet-westerse afkomst hebben last van de vooroordelen van de zittende wijkbewoners en vice versa.

Sommige vervallen wijken vinden overigens zonder drastisch ingrijpen van overheid of woningcorporaties hun weg omhoog terug. De voorbeelden (o.a. De Pijp – Amsterdam, Lombok – Utrecht, Westerkwartier – Delft) betreffen voornamelijk eersterings wijken met goedkope, voor jonge huishoudens met een stedelijke leefstijl aantrekkelijke koopwoningen. Deze voorbeelden van gentrificatie treffen we vrijwel niet aan in het naoorlogse gebied. Deze wijken voldoen immers niet aan de zojuist genoemde specificaties.

De fysieke omgeving

De kwaliteit van het vastgoed en van de (fysieke) omgeving is uiteraard in hoge mate bepalend voor de kwaliteitsbeleving en de toekomstmogelijkheden van de wijk. Het gaat daarbij niet alleen om de technische kwaliteit, maar ook om de gebruikskwaliteit en de uitstraling van gebouwen en omgeving. Dat laatste, de uitstraling, is een kwestie van ontwerp of architectuur, maar ook een kwestie van zorgvuldig beheer; alles moet zoveel mogelijk schoon en heel zijn. Gemeentelijke bezuinigingen op het beheer van ‘grijs’ en ‘groen’ hebben juist in de zwakke wijken een versterkend effect op de negatieve vervalspiraal. Een aantal corporaties probeert om die reden het beheer van de directe woonomgeving van de gemeente over te nemen.

Als de kwaliteit van het vastgoed te kort schiet of als een bestaande functie niet meer rendeert en handhaving van het vastgoed niet meer financieel en/of maatschappelijk rendabel is, is sloop aan de orde en komt er een locatie beschikbaar voor nieuw vastgoed of desgewenst andere functies. Deze veranderpotentie (of accommodatievermogen) is natuurlijk sterk bepalend voor de toekomst van de wijk. Als de corporatie veel bezit heeft in de wijk en/of veel middelen beschikbaar heeft om bezit te verwerven, heeft zij veel invloed op dat accommodatievermogen. Investeringen van een corporatie in het vastgoed of wellicht in de woonomgeving kunnen op twee manieren renderen: ten eerste beoogt de corporatie met haar investeringen om volkshuisvestelijke of andere maatschappelijke doelen te dienen, ten tweede kan de marktwaarde van het vastgoed toenemen. De spaarpot wordt dikker en op enig moment kan de corporatie een deel van die spaarpot te gelde willen maken om nieuwe investeringen te doen.

Investeringen en desinvesteringen zijn de belangrijkste factoren van verandering van de (fysieke dimensie van de) wijk. Maar ook meer cosmetische ingrepen aan het vastgoed en aan de woonomgeving kunnen het karakter, de uitstraling en daarmee de waardering van de wijk positief beïnvloeden. Daarbij is het van belang om aan te sluiten bij de voorkeuren van de uiteenlopende vraagsegmenten in de markt. Ook hier weer de PMC-benadering dus. De ‘P’ staat voor product = woonmilieu, een optelsom van vastgoed, woonomgeving, voorzieningen, ligging en woongedrag. Wat betreft het vastgoed zijn de woningtypologie en de architectuur de meest in het oog springende elementen. Vooral de architectuur is aan modebewegingen onderhevig. De architect die veertig jaar geleden een nieuwbouwbuurt in de vorm van een kasteel te midden van slotgracht en groen voorgesteld zou hebben, zou met weemoedig hoofdschudden onmiddellijk de deur zijn gewezen. twintig jaar geleden werd het een hype. Nu (begin 2022) zijn vooral robuuste woningen met een moderne uitstraling maar met een knipoog naar de jaren dertig (‘retro’) populair. Woningtypologieën zijn robuuster. Nog altijd staan de eengezinswoningen en appartementen met traditionele woningplattegronden bovenaan de polls.

De wijk is ook de arena waar de strijd tussen functies plaatsvindt. Ruimte is schaars. Vooral in grote(re) steden doet de strijd om ruimte zich gevoelen: de strijd gaat vooral tussen de functies wonen, werken, groen, water, parkeren en verkeer. De druk om in hoge dichtheden te bouwen is groot. Niet alleen vraagt de markt in toenemende mate om woonmilieus met een (centrum) stedelijk karakter, maar ook de grondexploitatie vraagt om hoge dichtheden en stedelijk voorzieningen vergen draagvlak, dus veel bewoners in de nabijheid. Maar hoe hoger de dichtheid, hoe groter het aantal benodigde parkeerplaatsen, hoe hoger de druk op het schaarse groen en hoe meer verkeer zich van en naar de wijk rept. Dus die dichtheden kennen hun grenzen. Met dubbel grondgebruik (bijv. ondergronds parkeren) zijn die grenzen overigens wel op te rekken, maar het vastgoed vraagt in die gevallen hoge opbrengsten, die lang niet altijd in de markt gerealiseerd kunnen worden.

Veel corporaties hebben nabij de stedelijke centra nog veel complexen die in lage dichtheden zijn gebouwd. Dat is vooral in de middelgrote en kleinere steden het geval. Die corporaties hebben een sleutel in handen om, indien gewenst, het karakter van die wijken drastisch te (laten) veranderen. Dat is geen pleidooi om die sleutel per definitie in het slot te steken; dergelijke oasen van relatieve rust, vaak zijn het tuinwijken, hebben in het stedelijk gebied een belangrijke functie en zijn sowieso geliefd. Maar soms is de kwaliteit niet meer met redelijke middelen op peil te houden en dan ligt er een grote transformatiekans.

Voorzieningen

De voorzieningen vormen een belangrijke drager van de woonmilieus en dragen in belangrijke mate bij aan het oordeel van de bewoner over de wijk in kwestie. Het gaat daarbij zowel om commerciële voorzieningen (winkels, commerciële dienstverlening) als om maatschappelijke voorzieningen op het vlak van onderwijs, zorg, welzijn en recreatie.

Voor het realiseren of instandhouden van voorzieningen is het kritische draagvlak bepalend: het draagvlak dat minimaal nodig is om de voorziening tegen een reële prijs in stand te houden. Voor commerciële voorzieningen geldt een redelijk commercieel rendement als reële prijs. Voor maatschappelijke voorzieningen gelden de normen van de financiers, zoals gemeente en rijksoverheid. Doorgaans zal een corporatie niet financieel bij mogen springen om een (commerciële) wijkvoorziening te redden. Dat is echter geen wet van Meden en Perzen. Er zijn bij uitzondering voorbeelden van corporaties die winkelruimten (ver) onder de marktprijs te huur aanbieden of corporaties die bijdragen aan de loonkosten van welzijnswerkers. Strikt genomen mag dat niet; er mag geen geld weglekken uit de volkshuisvestingssector, maar de drijfveer om wijken (of dorpen) te behoeden voor een neerwaartse spiraal is soms sterker dan de Woningwet (en de Aw). Corporaties kunnen in het niet-DAEB-deel van de portefeuille sowieso wel vastgoed realiseren ten behoeve van exploitanten van voorzieningen en tegen reguliere marktprijzen te huur aanbieden. Dat ontlast de exploitanten van risicodragende ontwikkel- en beheeractiviteiten, die doorgaans niet tot de corebusiness van die exploitanten behoren. Dit is een van de belangrijkste factoren die tot het principe van het scheiden van wonen en zorg leiden .

Onrendabele toppen en welzijnswerkers

Het is goed te bedenken dat voor de prijs van één onrendabele top per jaar (bijna) de loonkosten van één welzijnswerker of onderwijzer te financieren zijn. Als een middelgrote corporatie (5.000 woningen) jaarlijks 60 nieuwe sociale huurwoningen bouwt (1,2% van de voorraad) is, even voorbijgaand aan de bepalingen in de Woningwet, te overwegen om een bescheiden deel van de onrendabele top, bijvoorbeeld 20%, te besteden aan, afgerond, 10 remedial teachers en straathoekwerkers. Welke besteding zou nu het grootste maatschappelijk rendement hebben? En mag, in de toekomst, de corporatie hierover een besluit nemen (en zo ja, onder welke condities)?

Het verdwijnen van een voorziening is niet altijd tegen te houden. Maar meestal wel te voorzien, zodat het verstandig is om het vastgoed (en de bestemmingsaanduiding) zodanig te definiëren dat van een duurzaam gebruik sprake kan zijn.

Bij het plannen van voorzieningen is naast het draagvlak ook de spreiding van de voorzieningen over de wijk van belang. Elke voorziening kent zijn eigen geografische verzorgingsgebied. Een voorbeeld hiervan is de woon-zorgzonering. Daarbij spelen normen ten aanzien te overbruggen afstanden een centrale rol. In dit voorbeeld overigens niet alleen voor de cliënten van de zorg, maar ook voor de aanbieders die bij zorg aan huis niet al te grote afstanden willen afleggen.

Naast alle bovengenoemde voorzieningen vormen groenvoorzieningen een verhaal apart. Het groen is in vooroorlogse gebieden veelal schaars. Het realiseren van meer groen gaat uiteraard ten koste van ruimte voor andere functies. In sommige gevallen kunnen grotere dichtheden, dubbel grondgebruik of hogere grondopbrengsten uitkomst bieden. In spaarzame gevallen accepteert de corporatie een terugval in vastgoedwaarde ten gunste van groen. In naoorlogse wijken is meestal genoeg groen aanwezig. Dat is een hoge kostenpost voor gemeenten. In een aantal gemeenten springen corporaties bij door het beheer van een gedeelte van het groen over te nemen, mede om op die manier invloed te hebben op de inrichting en het beheer. Vaak is een herstructurering nodig in verband met veranderd gebruik. Soms offert men een deel van het groen op voor nieuw vastgoed of voor parkeren. Naast de recreatieve functie van groen hebben betrokkenen bij wijkontwikkelingen in toenemende mate te maken met ecologische en civieltechnische eisen. Ecologische zones en nieuwe oplossingen voor waterbeheer en hittebestrijding zijn hiervan voorbeelden.

Werkgelegenheid en onderwijs

De toekomst van de wijk en de toekomst van de bewoners van de wijk gaan hand in hand (zie figuur 40). Om de wijk en zijn bewoners vooruit te helpen of voor afglijden te behoeden zijn ook interventies op individueel of huishoudenniveau nodig. Zorg en welzijn zijn hierboven al aangestipt, maar ook werkgelegenheid en onderwijs zijn in dit verband zeer belangrijke beleidsvelden. Woningcorporaties kunnen vanuit hun (vastgoed)beleid slechts beperkt aan werkgelegenheid en goed onderwijs bijdragen. Het realiseren van maatschappelijk vastgoed is al genoemd. Ook is het mogelijk om van aannemers te eisen dat zij leerervaringsplaatsen realiseren. Maar er is meer. Sommige corporaties maken afspraken met onderwijsinstellingen over stageplaatsen. Bepaalde wijken kunnen daarbij als speerpunt genomen worden. Een andere, vaak onderschatte mogelijkheid is om kleine, relatief goedkope ruimten ter beschikking te stellen aan (milieuvriendelijke) startende ondernemingen. Vooral in wijken met een groot aandeel allochtonen kan dat in een grote behoefte voorzien. Het mes snijdt aan twee kanten: de levendigheid in de wijk neemt toe en een aantal wijkbewoners heeft meer perspectief op eigen inkomsten. Het ligt in de rede om samenwerking te zoeken met bijvoorbeeld het instituut Midden- en Kleinbedrijf. De corporatie moet dan wel de grenzen van de Woningwet 2015 verkennen.

8.1.4 Harde en zachte signalen van verval

De autonome ontwikkeling in en van wijken wordt gekenmerkt door een grote mate van complexiteit. Bovenstaande beschrijvingen zijn daar een illustratie van en ook het oorspronkelijke model van Prak en Priemus laat een zeer groot aantal variabelen en afhankelijkheden zien. Niettemin is het zaak om zo vroeg mogelijk relevante signalen waar te nemen die kunnen duiden op een negatieve wijkontwikkeling. Of signalen van positieve ontwikkelingen, want die kunnen wellicht een steuntje in de rug gebruiken. Vraag is naar welke signalen de beleidsmaker op zoek moet gaan.

Het schema van figuur 40 is hier nogmaals afgebeeld, maar nu met een iets andere tekst (zie figuur 41). Hieruit blijkt dat we moeten zoeken naar drie soorten signalen of indicatoren:

Voice: het betreft meningen van bewoners en andere gebruikers over de toestand van de wijk, de woningen, de voorzieningen, de medebewoners e.d.. Deze meningen zijn te inventariseren door middel van schriftelijke of mondelinge enquêtes, door het analyseren van klachtenregistraties, door het openstellen van internetsites over de wijk, door het bevragen van functionarissen die in de wijk werkzaam zijn. Hiervoor is een scala van onderzoekstechnieken beschikbaar. Populair is het instrument Lemon (leefbaarheidsmonitor), dat inmiddels in tientallen gemeenten wordt gebruikt.
Exit: het betreft het ‘stemmen met de voeten’. Het analyseren van marktbewegingen kan veel aan het licht brengen. Te denken valt daarbij aan indicatoren als populariteit, mutatiegraad en verhuisgeneigdheid, die we ook op complexniveau al tegenkwamen. Maar ook een analyse van verhuisstromen is relevant: wie komen en wie gaan (waar naar toe)?
Circumstantial evidence: vaak is het nodig om dieper te spitten in de beschikbare voorraad gegevens. Belangrijk is om inzicht te krijgen in de samenstelling van de wijkbevolking naar leeftijd, inkomen en huishoudentypen, maar vooral ook in de dynamiek van die samenstelling aan de hand van in- en uitstroomgegevens (zie bijvoorbeeld figuur 42, verticaal in de grafiek het aandeel huishoudens met een benedenmodaal inkomen). Daarnaast zijn sommige statistieken veelzeggend: politiestatistieken over kleine criminaliteit, corporatiegegevens over sociale klachten, gegevens van de thuiszorg over ondersteuningsvragen en vele andere. Veel van die statistieken zijn de objectieve wederhelft van bewonersoordelen. Beide helften hoeven overigens niet op elkaar te lijken; de ervaren sociale veiligheid kan flink verschillen van de statistieken, om maar een voorbeeld te noemen.

Veel indicatoren zijn, niet toevallig, sterk vergelijkbaar met de indicatoren die men op portefeuilleniveau of juist op complexniveau kan inzetten. De beheerder van de gereedschapskist doet er dan ook goed aan om naar combinatiegereedschappen te zoeken en zo nodig naar gezamenlijk gebruik door de corporatie, gemeente en eventueel andere betrokkenen. In de praktijk vindt die samenwerking al plaats, bijvoorbeeld bij het gebruik van Lemon. Inmiddels is het overigens wel duidelijk dat de onderzoeker waakzaam moet zijn bij het gebruik van (big) data. Onbewust kunnen vormen van discriminatie en bevestiging van vooroordelen optreden. Denk aan de toeslagenaffaire en – in het werkdomein van corporaties – de kritieken op de Leefbaarometer.¹

8.1.5 Waardeontwikkelingen

Betrekkelijk nieuw in de branche is de aandacht voor kosten-baten analyses op het niveau van de wijk, die verder reiken dan vastgoed en grond. Door verschillende partijen is hier onderzoek naar gedaan. Onderzoekers zochten naar mogelijkheden om financiële waarden te verbinden aan maatschappelijke effecten van investeringen. Schematisch ziet de zogenaamde ‘maatschappelijke kosten en baten analyse’(MKBA) er als volgt uit:

Het berekenen van de waarde-effecten van het investeringsbeleid is, als het vastgoed betreft, een routinematige klus. De rekenaar maakt een inschatting van de kasstromen (positieve en negatieve) die het gevolg zijn van de beleidskeuzen. Gebruikelijk is om die kasstromen netto contant te maken (terug te rekenen naar euro’s van nu met behulp van een verwacht marktconform rendement) en bij elkaar op te tellen. Het saldo is de (beleids)waarde. We komen hier in hoofdstuk 10 nog uitgebreid op terug. Als de geplande investering tevens grond(waarden) omvat, bijvoorbeeld bij herstructureringsprojecten, verandert de berekening niet ten principale. Normaal gesproken brengt men dan wel een scheiding aan tussen de af te ronden vastgoedexploitatie, de grondexploitatie en de nieuwe vastgoedexploitatie.

Als er meer partijen bij het investeringsbeleid betrokken zijn, is de rekenexercitie complexer. Dan moet immers duidelijk zijn welke positieve en negatieve kasstromen bij welke partij terechtkomen en hoe het saldo ervan per partij zich verhoudt tot de initiële investering van die betreffende partij. Indien er een positieve waardeontwikkeling plaatsvindt, en dat is normaal gesproken de voorwaarde om te willen investeren, moet het surplus aan waarde idealiter in evenredigheid bij de investeerders terecht komen. Met andere woorden, iedere partij wil een voldoende positief rendement. Het is natuurlijk wel zo dat woningcorporaties uit hoofde van hun maatschappelijke functie genoegen kunnen (en zullen) nemen met een lager rendement. De gemeente kan overigens een vergelijkbare positie innemen.

De studies naar maatschappelijke kosten en baten verbreden de reikwijdte en daarmee de complexiteit van het vraagstuk van waardeontwikkeling. De onderzoekers zoeken immers naar wegen om behalve de kasstromen ook andersoortige effecten in beeld te brengen. Bijvoorbeeld het effect op de criminaliteitscijfers, het effect op de schoolresultaten van de kinderen in de wijk, het effect op de werkgelegenheid. Vervolgens probeert men deze effecten uit te drukken in kasstromen en dus in euro’s. Op die manier worden appels en peren op een gelijke noemer gebracht en zijn daarmee vergelijkbaar en onderling te wegen. Dat zal overigens niet voor alle verwachte effecten lukken. Het is een principiële vraag of die omzetting in euro’s in alle gevallen te prefereren is boven een poging om appels en peren zonder tussenkomst van het medium geld onderling te vergelijken. Hiervoor zijn in andere sectoren (zoals de planologie) multicriteria methodieken ontwikkeld.

Met deze gedachtegang hangt nog een aantal andere principiële vragen samen:

Maatschappelijke waarden als een hoger opleidingsniveau zijn verbonden aan individuele bewoners. Bewoners komen en gaan en nemen, als ze gaan, de gerealiseerde persoonlijke waarden mee. De wijk, als construct, heeft daar niets aan. Omgekeerd kan ook; investeringen in het vastgoed kunnen ertoe leiden dat bewoners met lage inkomens en weinig ontplooiingskansen uit de wijk vertrekken, plaats makend voor hogere inkomens. De waarde van de wijk in kwestie neemt toe, maar die van andere wijken, waar de lage inkomensgroepen terecht komen, neemt af. Dit noemt men het ‘waterbedeffect’. Kortom, we moeten de waarden en de rendementen niet uitsluitend verbinden aan het vastgoed, maar ook aan de bewoners!
Veel corporaties accepteren de zogenaamde onrendabele toppen omdat het noodzakelijk te behalen rendement lager is dan het marktconforme rendement. Uit oogpunt van haar maatschappelijke taak kan de corporatie daarom beslissen om soms de waardetoename bij andere partijen te laten optreden en niet ten principale in de eigen portefeuille. Het slopen van een woningcomplex omwille van een wijkpark is hiervan een uitgesproken voorbeeld. Minder uitgesproken is het voorbeeld van een corporatie die leerwerkplaatsen aanbiedt, de kosten ervan voor haar rekening neemt en de leerlingen na voltooiing van hun opleiding ziet vertrekken naar elders. Met andere woorden: voorop staat het resultaat voor de hele wijk en haar (oorspronkelijke) bewoners. Het vastgoedrendement (kapitaalsrendement) voor de corporatie is, gegeven de bijzondere functie van een maatschappelijke onderneming, ondergeschikt.

Minder principieel, meer praktisch van karakter is de vraag welke zichtperiode partijen in ogenschouw willen nemen. Hoe langer de zichtperiode, hoe moeilijker het uiteraard is om betrouwbare voorspellingen te doen. Het berekenen van waarden is, zoals we zagen, gebaseerd op het salderen van verwachte kasstromen. Die kasstromen worden voorspeld en zijn dus in principe onzeker. Het risico dat met die onzekerheden gepaard gaat, is met behulp van statistische technieken, te berekenen en om te zetten in euro’s. Op die manier wordt het risico vertaald in een kostenpost die de waarde verlaagt. Verwachte kasstromen die ver weg liggen in de tijd hebben door de netto contante waardeberekening overigens een relatief klein effect.

Het is ook aan corporaties om bovenstaande technieken en instrumenten verder te ontwikkelen. De omvang van de investeringen in wijken en het maatschappelijk nut ervan zijn belangrijk genoeg om de kwaliteit van het afwegingsproces waar mogelijk te verbeteren. In hoofdstuk 11 is een voorbeeld van een MKBA opgenomen.

8.2. Interventies in buurten en wijken

8.2.1 Aangrijpingspunten voor interventies

De corporatie is een van de belangrijkste partijen als het gaat om het plegen van interventies in wijken om maatschappelijke problemen van uiteenlopende aard het hoofd te bieden. Er zijn verschillende aangrijpingspunten mogelijk voor die interventies. Voor een overzicht ervan kijken we nogmaals naar het figuur van de drie dimensies (figuur 44):

Investeren in mensen

Corporaties kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het toekomstperspectief van de individuele wijkbewoners. Ten eerste zijn corporaties verantwoordelijk voor de woonkwaliteit ten behoeve van een aanzienlijk deel van de wijkbewoners. We mogen niet onderschatten hoeveel invloed een goed woonklimaat heeft op het welbevinden en daarmee, indirect, op het gevoel van eigenwaarde van de bewoners. Ten tweede hebben corporaties grote invloed op de woonlasten van bewoners en daarmee op de resterende bestedingsmogelijkheden van huishoudens. Ook ruimere bestedingsmogelijkheden zullen een (soms bescheiden) positieve invloed hebben op de maatschappelijke weerbaarheid van mensen. Een lagere huur werkt wat dat betreft beter dan meer subsidie. Bijdragen van de corporatie aan de werkgelegenheid en de opleidingsmogelijkheden van wijkbewoners zullen slechts beperkt van aard zijn (stageplaatsen, leerwerkplaatsen etc.). Niettemin kunnen corporaties nog op andere wijzen bijdragen aan de empowerment van wijkbewoners. Te denken valt aan de wijze waarop bewoners betrokken worden bij (interactieve) beleidsvorming en diverse vormen van zelfbeheer met betrekking tot woning en woonomgeving.

Investeren in samenleven

Investeren in samenleven betekent in de corporatiepraktijk vooral investeren in leefbaarheid. Maar een corporatie kan ook bijdragen aan de onderlinge betrokkenheid en inclusie van wijkbewoners om eenzaamheid en maatschappelijke uitsluiting te voorkomen.

De leefbaarheid in een wijk kan men op veel manieren verbeteren. De belangrijkste zijn hieronder opgesomd.

Er is een periode geweest dat vooral fysieke maatregelen populair waren. Voorbeelden zijn het dichtzetten van ‘dode’ hoeken in het woningcomplex, het compartimenteren van berginggangen en galerijen, het afsluiten van portieken en achterpaden, het aanbrengen van extra verlichting in en om het woningcomplex. Deze benadering, ook wel ‘defensible space’ genoemd, heeft als nadeel dat sommige defensieve oplossingen juist gevoelens van onveiligheid, maar ook agressiviteit kunnen oproepen. Oplossingen in die richting schieten soms ver door. Denk aan gated communities; de geborgenheid binnen wordt niet alleen met geld maar ook met uitsluiting (exclusie) van anderen betaald. Het belangrijkste bezwaar tegen fysieke oplossingen is dat het ongewenst gedrag niet verandert, maar verplaatst.
Een andere manier om de leefbaarheid te verbeteren is het adequaat reageren op ongewenst, overlastgevend gedrag, zoals strenge handhaving van regels en lik op stuk beleid. Het begint met het opstellen van regels of het benadrukken en communiceren van bestaande. Hiervoor zijn vele beproefde recepten beschikbaar, zoals portiekgesprekken, opstellen van leefregelboeken etc.. Daar waar sprake is van ernstige criminaliteit – ook in de vorm van ondermijning – moet de overheid hard optreden en tegelijkertijd sociale partners faciliteren om angst voor en afhankelijkheid van criminelen bij bewoners aan te pakken.
De beheerders van de wijk, gemeente en corporaties, zullen snel en adequaat moeten reageren op vervuiling en vernielingen. Het aanstellen van een huismeester of buurconciërge blijkt ook een zeer probaat middel te zijn.
Uiteindelijk is gedragsverandering de beste remedie tegen leefbaarheidsproblemen. Naast de hierboven genoemde methoden om gedragsverandering tot stand te brengen kunnen in de wijk betrokken partijen ook proberen om de maatschappelijke participatie van bewoners in de wijk te stimuleren (zie vorige paragraaf). Ten behoeve van het versterken van de onderlinge betrokkenheid van bewoners is het zaak te zoeken naar gezamenlijke activiteiten.
In het begin van deze eeuw is er steeds meer aandacht gekomen voor leefstijlen (zie ook 2.3.3). Leefstijlbenaderingen hebben als nadeel dat het hokjes definieert waarin mensen nooit precies passen. Toch erkennen we allemaal verschillen in leefstijlen en weten we ook dat sommige leefstijlen elkaar niet goed verdragen. Je mag aannemen dat een gedifferentieerde bevolkingssamenstelling in een wijk de wijk sterker maakt, maar bij het streven naar differentiatie is het belangrijk om te zoeken naar de juiste mix van leefstijlen en de juiste schaal waarop differentiatie gezocht wordt. Leefstijlen die elkaar op buurtniveau verdragen kunnen op blokniveau of op portiekniveau sterk conflicteren. De complexiteit neemt toe bij het voorkomen van etnisch culturele verschillen in wijken. Soms spreekt men van ‘sociale architectuur’; het zoeken van duurzame sociale structuren die door de ‘hardware’ geborgd moeten worden en dus niet andersom.
Gemeente en corporaties zijn in de gelegenheid om de bevolkingssamenstelling van de wijk te veranderen, niet alleen door fysieke aanpassingen, maar ook door toepassing dan wel aanpassing van de woonruimteverdelingsregels. Vooral selectieve woningtoewijzing kan effectief zijn, hoewel een dergelijke maatregel op gespannen voet staat met de generieke regelgeving. Partijen zullen een selectief beleid dan ook alleen in uitzonderingssituaties willen toepassen. Een aantal corporaties probeert hetzelfde te bereiken door middel van het huurbeleid in combinatie met financiële passendheidsnormen bij woningtoewijzing: een hogere huur bij mutatie trekt huishoudens met een hoger inkomen (en gemiddeld vaker betaald werk) aan.
Het doorbreken van een monofunctioneel klimaat in wijken kan eveneens een positieve bijdrage leveren aan het samen leven. Bedrijvigheid en andere activiteiten die zich goed verhouden tot het wonen, brengen levendigheid op straat en een zekere vorm van sociale controle.

Bovenstaande opsomming is natuurlijk niet uitputtend en slechts een indicatie van de mogelijke maatregelen die gemeente, corporaties en andere organisaties kunnen nemen. Duidelijk is wel dat het niet alleen fysieke maatregelen zijn die de leefbaarheid verbeteren, integendeel. Toch dragen fysieke maatregelen aan woongebouwen en woonomgeving in belangrijke mate bij aan het verblijfsklimaat.

Investeren in ruimtelijke kwaliteit

Het investeren in fysieke maatregelen om de neergang van wijken tegen te gaan ligt in het verlengde van de corebusiness van woningcorporaties. Maar de investeringen mogen zich niet beperken tot de woongebouwen. Fysieke maatregelen in de directe woonomgeving zijn evenzeer van belang. Afgezien van de kleine stukjes openbare ruimte die soms eigendom zijn van een corporatie, is de openbare ruimte het domein van de gemeente. De maatregelen hebben niet alleen betrekking op de verbetering van de leefbaarheid en het tegengaan van veroudering en slijtage van gebouwen, parkeerplaatsen, speeltoestellen enzovoorts, maar hebben vaak ook als doel om de verschillende woonmilieus in de wijk te versterken en andere juist te vervangen. Deze laatste soort maatregelen hangt samen met een doelstelling om de bevolkingssamenstelling van de wijk te veranderen. Die doelstelling kan op haar beurt weer voortvloeien uit de wens om door middel van een grotere differentiatie in de wijk de leefbaarheid op peil te houden, maar kan bijvoorbeeld ook voortkomen uit de stedelijke doelstelling om meer aanbod te creëren voor hogere inkomensgroepen met een stedelijke leefstijl.

Een mogelijke keerzijde van doelstellingen die een verandering van de bevolkingssamenstelling beogen noemden we hiervoor al, namelijk het zogenaamde waterbedeffect; het oplossen van het probleem in de ene wijk veroorzaakt een vergelijkbaar probleem in een andere. Zolang er groepen bewoners zijn die, vanwege hun krappe budget, een negatieve keuze voor een buurt of wijk maken, zullen er buurten blijven die volgens de wetmatigheden van het vervalmodel van Prak en Priemus ‘op de bodem van de woningmarkt’ terecht komen. In een gespannen woningmarkt zullen de woningen in zo’n buurt allemaal verhuurd zijn; in een ontspannen markt treedt er leegstand op en zal de verhuurder eerder tot vervanging van die woningen besluiten. Het is zaak om de kwaliteit van een dergelijke buurt flink te verhogen, de bodem te verheffen met andere woorden. Maar dat helpt niet altijd, zoals de geschiedenis van de Bijlmermeer leert. Woningcorporaties Nieuw Amsterdam heeft jarenlang in de Bijlmer zonder veel succes bijzonder veel in de gebouwen, in de woonomgeving en in sociale maatregelen geïnvesteerd voordat besloten werd om een groot deel van de wijk te herstructureren. De schaal van de wijk en van de oorspronkelijke woongebouwen maakt van de Bijlmermeer echter een bijzonder voorbeeld.

Wijkidentiteit, gebiedsintegriteit, doelstellingen en ontwerpopgave

“Vorm volgt inhoud”, is een welbekend adagium. Het zou op wijkontwikkelingen van toepassing kunnen zijn. De ‘inhoud’ staat voor de identiteit van een wijk. De identiteit van een wijk is een resultante van de geschiedenis, ruimtelijke en fysieke factoren, de identiteit van de bewoners en een aantal culturele factoren. Deze vormen als het ware ‘het verhaal dat de wijk van zichzelf vertelt’. De identiteit overigens is een wezenskenmerk dat vaak haaks kan staan op het imago, het beeld dat de buitenstaander van de wijk heeft. Dat beeld van buitenstaanders kan een grotere taaiheid bezitten dan de identiteit: “De goede naam komt te voet en gaat te paard”.

Als de gemeente, de corporaties en de andere betrokkenen de identiteit van de wijk willen bijbuigen, geldt een aantal voorwaarden. Ten eerste is het niet verstandig om radicaal met de geschiedenis te breken; de wijk zou los van haar ankers geslagen worden. Het grootste deel van de huidige bewoners zal nog geruime tijd in de wijk blijven wonen en zij willen dat het ‘verhaal van de wijk’ een continuüm is. Uiteraard zijn er uitzonderingen zoals de Bijlmer, waarbij de geschiedenis te veel een last is en daarom afgeschud moet worden. Ten tweede zal het ontwerp van de toekomstige wijk vooraleerst betrekking moeten hebben op de sociale structuren: welke groepen wonen er straks, wat zal hun onderlinge betrokkenheid zijn, binden zij zich al of niet duurzaam aan de wijk enzovoorts. Het fysieke ontwerp zal zich naar de sociale structuren moeten voegen (vorm volgt inhoud dus). Ten derde zal het tempo van de wijkontwikkeling zich moeten aanpassen aan het accommodatievermogen van de wijk, dat wil zeggen het tempo waarin de wijk kan veranderen voor zover de ‘hardware’ van de wijk veranderingen toelaten en zonder de gewenste, bestaande sociale structuren af te breken. Als de wijkontwikkeling aan deze voorwaarden voldoet, kan men de aanpak gebiedsinteger noemen.

Op basis van alle voorgaande stappen en beschouwingen zullen de betrokkenen, gemeente, corporaties en andere partijen, concrete doelstellingen moeten formuleren ten aanzien van de ontwikkeling van de wijk. Het is aan te bevelen om allereerst een doelstelling te formuleren ten aanzien van de toekomstige bevolkingssamenstelling in de wijk. De rest, woonmilieus, woningtypologieën, voorzieningen, is volgend. Dat lijkt een open deur, maar dat is het niet, want in de praktijk geeft men doorgaans een opdracht voor een stedenbouwkundige uitwerking, terwijl de doelen ten aanzien van de bevolkingssamenstelling en de aannamen ten aanzien van de woonvoorkeuren van klantgroepen niet scherp geformuleerd zijn. In de praktijk zijn het daarom vaak de stedenbouwkundige ontwerpers die dergelijke keuzen impliciet maken. Natuurlijk is de bestaande vorm mede bepalend voor de ontwikkelingsrichting, maar de huidige vorm is randvoorwaardelijk en niet doelstellend. Overigens met daarbij de nuancering dat de huidige vorm en de ontstaansgeschiedenis en dus de identiteit van de wijk niet los van elkaar gezien kunnen worden. En aan de identiteit van de wijk mag je, zoals we zagen, bij voorkeur geen afbreuk doen.

8.2.2 Wijkstrategieën

Corporaties zullen op basis van de waargenomen wijkontwikkelingen en de beoogde interventies wijkstrategieën willen benoemen die kaderstellend zijn voor de complexen die zij in de wijk beheert en voor de (des)investeringsopgave in de wijk.

De allereerste stap is het benoemen van de hoofdstrategie voor de wijk in kwestie. Igor Ansoff heeft een eenvoudig, zeer vaak geciteerd en hier toepasbaar schema met (marketing)opties geschetst. Het onderstaande schema is aangepast voor het onderhavige doel; het benoemen van wijkstrategieën (in cursief staan de oorspronkelijke strategieën van Ansoff).

Andere markten

Behoud van markten

Andere producten

Diversificatie

Herstructureren en herpositioneren

Productontwikkeling

Herstructureren

Behoud van producten

Marktontwikkeling

Herpositioneren

Marktpenetratie

Consolideren (beheer continueren)

In het bovenstaand schema betekent herstructureren het vervangen of het op hoog niveau renoveren van vastgoedcomplexen. Herpositioneren betekent het bestemmen van bestaand vastgoed aan andere doelgroepen. In het algemeen zal dat tot gevolg hebben dat de normkwaliteit en de prijs opwaarts of neerwaarts bijgesteld worden (zonder ingrijpende veranderingen aan het vastgoed).

De genoemde hoofdstrategieën zijn accenten; vrijwel altijd zal op wijkniveau sprake zijn van combinaties van strategieën. Bijvoorbeeld, in een wijk waar het accent ligt op consolideren zal in een enkele buurt of in een enkel complex toch herstructurering aan de orde kunnen zijn. De hoofdstrategieën worden enerzijds uitgewerkt naar deelstrategieën, anderzijds naar buurten en complexen. De eerstgenoemde uitwerking is hieronder weergegeven; de tweede staat in hoofdstuk 7 centraal.

In de onderstaande tabel is een systematisch overzicht opgenomen van een uitgewerkte wijkstrategie, uiteengelegd in de voor de interventies relevante dimensies. Onder het kopje deelstrategie is plaats voor de omschrijving van de gekozen ontwikkelingsrichting voor de wijk.

	Te veranderen aspect	Mogelijke ontwikkelings-richtingen	Wijzigen Ja/nee	Deelstrategie
Strategische veranderingen; niet fysiek	Bevolkingssamenstelling	Heterogeen of homogeen	O Ja O Nee
	Woongedrag / leefstijl	B.v. al of niet ‘straatgericht’	O Ja O Nee
	Draagvlak voorzieningen	Versterken, gericht op specifieke voorziening(en)	O Ja O Nee
	Werkgelegenheid wijkbewoners	Versterken	O Ja O Nee
Strategische veranderingen; fysiek	Vastgoedvoorraad	Al of niet meer divers gegeven typologie, contractvorm en prijs	O Ja O Nee
	Fysieke omgeving	Functionaliteit aanpassen aan beoogd gebruik omwonenden	O Ja O Nee
	Voorzieningenaanbod	Aanpassen aan beoogd gebruik wijkbewoners / klantgroepen	O Ja O Nee
	Bedrijvigheid	Versterken, veranderen of terugdringen	O Ja O Nee
	Woonmilieus	Versterken of veranderen	O Ja O Nee
Operationele strategieën	Vastgoed	Dominante strategie(ën).	O Ja O Nee
	Regelgeving verhuur	Verruimen of aanscherpen	O Ja O Nee
	Marketing	Specifiek richten op beoogde klantgroepen	O Ja O Nee
	Vestigingsvoorwaarden bedrijven en organisaties	Verruimen of aanscherpen	O Ja O Nee
	Handhaving en toezicht woonomgeving	Versterken en afzwakken	O Ja O Nee
	Zelfbeheer woonomgeving	Versterken	O Ja O Nee
	Samenlevingsopbouw	B.v. versterken onderlinge binding bewoners	O Ja O Nee

De strategiebepaling op wijkniveau levert een kader op waarbinnen de corporatie de opgaven naar complexen zal moeten verdelen: welke complexen komen voor verkoop in aanmerking en voor herstructurering, welke complexen zijn geschikt (te maken) voor de te onderscheiden klantgroepen etc.. Dit allocatievraagstuk is voor een dergelijke deelportefeuille qua systematiek niet anders dan voor de portefeuille (in één marktgebied) als geheel.

8.2.3 Kleine kernen

Veel van wat hierboven aan de orde is geweest geldt niet alleen voor stadswijken, maar ook voor kleine kernen in het landelijk gebied. Toch is de problematiek in kleine kernen niet zomaar één op één te vergelijken met die in stadswijken. Vanwege de fysieke afstand zullen mensen makkelijker naar een aangrenzende wijk dan naar een naburige kern verhuizen, indien een verhuizing (dringend) gewenst is. Mogelijk zal de sociale en/of emotionele binding aan een kern doorgaans ook groter zijn dan die aan een specifieke wijk in de stad. Dat heeft consequenties voor bijvoorbeeld het voorzieningenniveau en de samenstelling van de woningvoorraad. In een aantal opzichten is een kleine kern dan ook eerder een micro-uitvoering van een stad dan een losliggende wijk in het weiland.

Zorg voor de samenstelling van de woningvoorraad raakt uiteraard de verantwoordelijkheid van de corporatie die in een dergelijke regio actief is. Er zijn ook corporaties die hun verantwoordelijkheid ten aanzien van de landelijke kernen breder invullen. In een aantal gevallen nemen corporaties genoegen met lagere huurprijzen voor maatschappelijk vastgoed en zelfs voor commercieel vastgoed, indien daarmee de aanwezigheid van een voorziening in de kern gewaarborgd is. Ook de realisatie van kleine, dus relatief kostbare bouwstromen is onderdeel van de opgave in kleine kernen. Vaak zijn het specifieke woonvormen, bijvoorbeeld aangepaste woningen voor ouderen. Zij krijgen daarmee de gelegenheid om de tocht naar het verzorgingshuis in de ‘grote stad’ nog even uit te stellen.

8.3. Het wijkontwikkelingsproces

8.3.1 Processtappen

In 8.2 hebben we een aantal voorwaarden genoemd waaraan de wijkontwikkeling dient te voldoen. Het is goed om in kort bestek stil te staan bij de vraag hoe het proces van wijkontwikkeling er uit kan zien. Het proces lijkt, niet verrassend, op hoofdlijnen op dat van investeringsprocessen (zie 6.2). In onderstaand schema (figuur 45) zijn de belangrijkste mijlpalen van het proces weergegeven.

Vluchtig bezien lijkt het proces in Figuur 40 een lineair proces, maar dat is het niet. Een wijkontwikkeling is een cyclisch proces; net als de beleidscyclus voor de vastgoedportefeuille en voor de complexen. Soms ligt het accent langdurig op beheer, soms op opknappen, soms op herstructurering. In wezen de hoofdstrategieën die in paragraaf 8.2.2. genoemd zijn. In de praktijk is dat cyclische karakter geen vanzelfsprekendheid. Tot nu toe moet men voor iedere nieuwe generatie wijken opnieuw politieke aandacht bevechten. Natuurlijk is het nodig om prioriteiten te stellen en de aandacht te focussen op een beperkt aantal aandachtsgebieden, maar het zou een slechte zaak zijn als de aandacht van professionals geheel voorbij gaat aan de wijken die niet op de prioriteitenlijst staan.

8.3.2 Allianties en ketens; organisatie

Elk van de genoemde hoofdstrategieën en deelstrategieën vergt de inbreng van weer andere participanten en weer andere rollen van hen in het proces. Het voert te ver om op deze plaats organisatiemodellen uit te werken. Wel willen we enkele kenmerken opsommen van wijkontwikkelingsprocessen en de positie van de belangrijkste partners van woningcorporaties hierbij.

Gemeente

Gemeente en corporaties kunnen niet zonder elkaar. De twee partijen hebben geen hiërarchische relatie, dus zullen in goed onderling overleg tot afspraken moeten komen, op stedelijk zowel als op wijkniveau. Als het gaat om de aanpak van probleemwijken is de agenda van overleg vaak lang en weerbarstig. Er staan punten op vermeld als de wijkvisie en wijkplannen, de investeringsprogramma’s, de grondexploitatie en daarmee samenhangende kostenverdelingen, de inspraak, de organisatievorm, het beheer tijdens en na de ingrepen. Een aantal van deze punten zal op stedelijk niveau tot afspraken (moeten) leiden. De inhoudelijke onderwerpen zijn uiteraard wijkspecifiek.

In de praktijk komen in geval van herstructurering veel verschillende samenwerkingsmodellen voor. Vaak is bepalend wie van de beide partijen de grondexploitatie voor haar rekening neemt. De precieze definitie van het plangebied en de verantwoordelijkheid jegens de (ondergrondse) infrastructuur spelen daarbij een belangrijke rol. In enkele gevallen, vooral als er ook commerciële partijen betrokken zijn, roepen de betrokken partijen een nieuwe juridische entiteit in het leven voor de duur van het herstructureringsproject. Men stuit hierbij wel op fiscale vraagstukken in verband met eventueel overdracht van vastgoed.

In beheersituaties zijn de rollen meestal op traditionele wijze gedefinieerd, hoewel corporaties in toenemende mate aan gemeenten aanbieden om het beheer van de directe woonomgeving over te nemen, zodat zij de kwaliteit ervan beter kunnen beheersen. Het ligt in de rede dat de gemeente in zo’n geval haar (gekapitaliseerde) beheerbudget geheel of ten dele overdraagt aan de corporatie.

Bewoners

Uiteindelijk draait alles om de bewoners; de huidige en de toekomstige. Zij vormen met elkaar de ‘markt’ en de ‘maatschappelijke opgave’ van woningcorporaties. De maatschappelijke ‘outcome’ betreft hun kenmerken en omstandigheden. Het is dan ook volstrekt logisch dat de bewoners en hun organisaties de belangrijkste belanghouders van de corporatie zijn. Toch is de wijze waarop corporaties (en andere verhuurders) met bewoners omgaan geen vanzelfsprekendheid. Er moest een wet aan te pas komen om de invloed van bewoners op het beleid en de plannen van de verhuurder te regelen (Wet op het overleg huurders verhuurder, 1998). In de discussie over de mate van invloed komt voortdurend de spanning tussen korte en lange termijn belangen, tussen de zittende en de toekomstige huurders ter tafel. Niet zelden is het veronderstelde belang van de klant van straks voor de verhuurder de vluchtheuvel in het debat over bijvoorbeeld het huurbeleid en investeringsplannen. Aan de andere kant heeft de zittende huurder niet altijd genoeg oog voor de toekomstige opgaven. In de praktijk gaat veel energie zitten in de discussie over de formele bevoegdheden van bewonersorganisaties: hebben zij adviesrecht, gekwalificeerd adviesrecht, instemmingsrecht? Uiteraard kan een extern orgaan niet op de stoel van het bestuur gaan zitten, maar aan de andere kant is er veel koudwatervrees als het gaat om het toekennen van bevoegdheden aan bewoners.

Sinds de invoering van de Woningwet 2015 zijn huurdersorganisaties mede ondertekenaar van de prestatieafspraken tussen gemeente, corporatie en huurders. Dat tekenrecht geeft huurders een weer wat sterkere positie in het overleg met de corporatie.

Terug naar de wijk. In de praktijk betrekt de woningcorporatie bewonersorganisaties tegenwoordig intensief bij de planvorming, zowel op wijk- als op projectniveau. Natuurlijk is het ook welbegrepen eigenbelang. Renovatie- en sloopplannen kunnen geen doorgang vinden als niet de meerderheid (70%) van de huurders ermee instemt. In sommige gemeenten zijn in aanvulling op de generieke wetgeving lokale afspraken gemaakt over vergoedingen en andere materiële rechten en over de wijze waarop bij herstructurering de inbreng van huurders- en andere bewonersorganisaties gestalte zal krijgen. Voor zittende bewoners zijn de mogelijkheid tot terugkeer in de buurt of de wijk, verhuiskostenvergoedingen en toekomstige woonlasten zwaarwegende kwesties.

Bij nieuwbouw in het weiland is de inbreng van toekomstige bewoners nog vrijwel niet geregeld. Een actieve bijdrage van toekomstige bewoners aan het formuleren van een programma van eisen, aan de beoordeling van ontwerpen en dergelijke komt ‘in het weiland’ zelden voor. De inbreng beperkt zich meestal tot betrokkenheid bij concrete projecten en dan nog alleen bij de bepaling van meer- en minderwerk. Niettemin zijn er inmiddels instrumenten ontwikkeld om de inbreng van toekomstige of aspirant bewoners bij interactieve beleids- en planvorming te betrekken .

Ook bij beheerkwesties worden bewoners betrokken, zeker als het beoogde pakket maatregelen verder strekt dan het reguliere onderhoud en beheer. Denk maar aan allerlei sociaal beheeractiviteiten in het kader van leefbaarheid. Ook het bieden van ruimte aan inbreng door bewoners bij het beheer is welbegrepen eigenbelang voor de corporatie. De bewoners zijn immers de mede-producenten van het woonklimaat in de wijk!

Ketenpartners

Het verbeteren van de wijk vergt samenwerking tussen een (groot) aantal partijen. Partijen die bijdragen kunnen leveren aan het ‘investeren in mensen, samenleven en de fysiekruimtelijke kwaliteit’. Naast de corporatie en de gemeente zullen onder meer de politie, onderwijsinstellingen, welzijnswerk en zorgorganisaties betrokken zijn. Taken en verantwoordelijkheden van deze organisaties kunnen overlap vertonen. Omwille van de effectiviteit en efficiency ten aanzien van het wijkontwikkelingsproces is het belangrijk dat partijen optimaal gebruik maken van elkaars deskundigheid. Competentievraagstukken of leemten in verantwoordelijkheden kunnen processen danig verstoren.

Verschillende partijen kunnen afzonderlijk of gezamenlijk de regie van het proces claimen: gemeente, corporatie, welzijnsorganisatie. In de praktijk komen alle varianten voor. In principe willen we geen voorkeur uitspreken. Het is altijd lokaal maatwerk en het succes hangt mede af van de competenties van individuele betrokkenen. Belangrijker is dat in de feitelijke uitvoering de schoenmakers zoveel mogelijk bij hun leest blijven.

Punt van aandacht is dat in de welzijns- en zorgsectoren het marktmechanisme zijn intrede heeft gedaan. In het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is de positie van deze organisaties geregeld, met daarbij aangetekend dat gemeenten een zekere vrijheid hebben om werkwijzen, procedures en posities lokaal in te kleuren. Dat betekent dat corporaties terecht komen in een complex krachtenveld, waarin veel potentiële samenwerkingspartners onderling een concurrentieverhouding hebben. Zo zullen veel van die potentiële partners op basis van gunstige materiële aanbiedingen preferente positie willen claimen om zo hun afzet zeker te stellen. Corporaties zullen in dat krachtenveld strategisch moeten bewegen. Vrijwel altijd zullen onderlinge afspraken het wijkniveau overstijgen.

Complex is ook het gegeven dat corporaties in hun relatie met andere maatschappelijke organisaties twee verschillende rollen kunnen bekleden, namelijk die van coproducent (en / of bij uitzondering financier van welzijns- of zorgdiensten) en die van vastgoedeigenaar en –verhuurder en dus huisbaas van diezelfde organisaties. Dat vergt zorgvuldige en transparante afwegingen en keuzen.

Ondanks alle complexiteit zal bij samenwerking de toekomst van de wijk (en de stad) en de wijkbewoners centraal moeten blijven staan. Samenwerking vindt plaats op basis van vrijwilligheid; er is geen regelgeving die partijen tot samenwerking dwingt, behoudens hetgeen momenteel bij wet is vastgelegd over de verhouding tussen gemeente en corporaties. Dat betekent dat er onderling vertrouwen moet zijn, in ieder geval jegens de drijfveren en de maatschappelijke oriëntatie van organisaties. Om die reden kan het geen kwaad als partijen aan het begin van het proces hun missie en visie (op wijkontwikkelingen) aan elkaar presenteren.

Commerciële vastgoedpartijen

In veel gevallen zullen ook commerciële vastgoedpartijen bij wijkontwikkelingen betrokken zijn. Het betreft ontwikkelaars, ontwikkelende beleggers of ontwikkelende aannemers die soms opereren als zelfstandige partij, soms als partner van de corporatie, soms als onderaannemer van de corporatie. Als zelfstandige partij hebben zij positie verworven of willen zij die (eigenstandig) verwerven. Als partner van de corporatie zullen zij meestal met de corporatie gezamenlijk acquireren. Als onderaannemer kopen zij een positie bij de corporatie. Het is ook mogelijk dat de corporatie nieuw ontwikkeld vastgoed van de commerciële ontwikkelaar (turn key) overneemt. Het omgekeerde komt zelden voor: de corporatie ontwikkelt en de commercieel belegger neemt bij oplevering het vastgoed af.

Het moge duidelijk zijn dat de samenwerking tussen een corporatie en een commerciële ontwikkelaar veel rekenwerk met zich mee brengt: een indicatie van kosten en opbrengsten en van de risico’s die gepaard gaan met acquisitie, ontwikkeling en beheer. Indien de corporatie een grondpositie heeft, zijn het vooral de beschikbare know how en de risicospreiding die aanleiding tot samenwerking kunnen geven.

Als het gaat om een reeks van aansluitende projecten in een wijk ligt het voor de hand om een organisatorisch voertuig in te richten zoals een tijdelijke vennootschap. Hiervan is een aantal voorbeelden beschikbaar, maar het voert in dit verband te ver om er dieper op in te gaan. Wel is het van belang om te benadrukken dat in die situaties zeer goed gekeken moet worden naar de fiscale consequenties, de rijksregelgeving in verband met de toegelaten instelling, de zeggenschap in de beheerfase (indien het vastgoed nog enige tijd in de gezamenlijke entiteit blijft) en de risicoverdelingen.

De corporatie is, naast de gemeente, de partij in een dergelijke samenwerking die zorg moet dragen voor de continuïteit van beheer en zorg voor de wijk. Ontwikkelaars zullen slechts beperkte tijd in het gebied aanwezig zijn. Als zij deel uitmaken van een consortium zoals hierboven beschreven, is hun verbondenheid voor langere tijd gegarandeerd. Dat laatste geldt ook voor commerciële beleggers. Maar ook deze partijen zullen na verloop van tijd, zeg na 15 of 20 jaar, hun belang in het vastgoed overdragen. Lastige beheer- en exploitatievraagstukken in het ontwikkelde gebied zullen in de regel pas dan langzamerhand om de hoek komen kijken.

Tips voor het proces

Als extraatje bieden we nog enkele tips voor het proces (geciteerd uit het rapport Leidraad sociale wijkvisie, 2003).

Houd tijdens de uitvoering de chemie tussen betrokken partijen in stand.
Breng een ritme in de tijd aan via te organiseren evenementen.
Zoek naar partijen met een oog voor het belang van het sociale.
Zorg dat je beschikt over mensen en middelen om het proces handen en voeten te geven.
Houd de organisatie scherp op actuele ontwikkelingen, want die kunnen zeer snel verlopen.
Vergissing 1: precies doen wat wij (de auteurs) zeggen. Iedere uitvoeringssituatie is uniek, bewaak de inspiratie, die komt nooit van nadoen.

8.4. De wijkstrategie als kader voor vastgoedcomplexen

Terug naar het beleidsproces bij corporaties. Want wat betekent dit alles nu voor beleid en sturing? Er is in ieder geval op twee niveaus sprake van een wisselwerking: gewenste wijkontwikkelingen kunnen consequenties hebben voor afzonderlijke complexen en aan te bieden diensten, consequenties die soms strijdig kunnen zijn met de plannen die gebaseerd zijn op het functioneren van het eigen vastgoed in de wijk. Maar omgekeerd zullen de prestaties van het vastgoed bepalend zijn voor de veranderruimte in de wijk, dat wil zeggen voor de plekken in de wijk die beschikbaar komen voor het veranderen van woonmilieu en vastgoed. Dat was het eerste niveau; op het tweede niveau zal hopelijk vooral van een win-win situatie sprake zijn: de wijk en het vastgoed stuwen elkaar in een opwaartse spiraal; de investeringen in de wijk komen uiteindelijk ten goede aan de waarde van de wijk en het geluk van zijn bewoners.

8.4.1 Deelportefeuilles, wijkportefeuilles

In de techniek van het beleidsproces (de beleidsachtbaan) betekent het wijkniveau dat niet alleen op portefeuilleniveau uitgangspunten gelden voor de ideale samenstelling van de portefeuille, maar bij voorkeur ook op wijkniveau. Het is aan de corporatie om te bepalen hoe gedetailleerd die wijkkaders binnen de portefeuille dienen te zijn. IJkpunt daarbij is vooral het karakter van de lokale markt; zijn de afzonderlijke wijken vooral deelmarkten met een hoge mate van interne werking of juist niet en vinden er vooral verhuizingen tussen wijken plaats. Lees ‘dorpskernen’ in plaats van ‘wijken’ in bovenstaande alinea en dezelfde kwestie gaat op voor een landelijke corporatie die in verschillende dorpen in de regio actief is. Als de corporatie actief is in verschillende marktgebieden die onderling weinig of geen verbanden kennen, zal in principe altijd sprake zijn van deelportefeuilles.

De opsplitsing van de portefeuille in deelportefeuilles ten behoeve van beleid en sturing kan betrekking hebben op alle kenmerken van het vastgoed, maar kan zich ook beperken tot bijvoorbeeld het woningtype of tot het prijsniveau. Op die manier kan de corporatie inzicht krijgen in en besluiten nemen over de verdeling van de kernvoorraad over de wijken of van de voorraad grondgebonden woningen.

In onderstaande tabel is een voorbeeld opgenomen van een fictieve corporatie die in één stad werkzaam is.

Wijk	Kernvoorraad (als % van alle woningen)		Woningtypologie
Wijk	Ondergrens	Bovengrens	Minimum aandeel eengezinswoningen
Binnenstad	15%	25%	10%
Oude schil	25%	40%	20%
Vroeg naoorlogse wijken	25%	50%	40%
Zestiger jaren wijken	30%	60%	40%
De nieuwe uitleg	20%	40%	60%
*Totale portefeuille*	25%	n.v.t.	35%

8.4.2 De beleidscyclus; een derde cirkel

Veel corporaties zullen (ook) op wijkniveau belangrijke output- en outcomedoelstellingen formuleren. Dat is een goede reden om ook op wijkniveau een beleidscyclus te onderkennen; een aanvulling op de beleidsachtbaan. Het expliciteren van de beleidscyclus betekent, net als bij de beleidsachtbaan, het formuleren van concrete, meetbare doelstellingen, het evalueren van de resultaten van het beleid en het zo nodig bijsturen ervan. Dat plaatst alle projecten in de wijk in een kader en schept de mogelijkheid om het succes van alle afzonderlijke projecten te evalueren en te waarderen.

Een beleidscyclus op wijkniveau betekent ook dat de corporatie ten aanzien van de voortgang van de beleidsrealisatie de verantwoordelijkheden scherp moet benoemen. Sommige corporaties stellen wijkontwikkelaars aan, die op een belangrijk scharnierpunt in de organisatie verkeren. Enerzijds vormen zij een brug tussen de organisatie en de buitenwereld, anderzijds vormen zij, naast de portefeuilleverantwoordelijken en de complexverantwoordelijken de derde partij op het kruispunt van de beleidsachtbaan. In een organisatie die uit twee (beleids)lagen bestaat, de strategische laag en de tactisch-operationele laag (directie en staven enerzijds en operationele teams anderzijds), zal de directie een weloverwogen keuze moeten maken ten aanzien van de positionering van zo’n functionaris: op strategisch niveau of op tactisch niveau.